检察机关提起公益诉讼：明确检察机关在公益诉讼中定位

 从党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，到全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点，再到最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下称《试点方案》），检察机关试点提起公益诉讼已经于法有据，期待付诸实践。对于实践中检察机关如何提起公益诉讼问题，有关专家学者发表了见解。

    要集中精力关注群众反映大的领域

    7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

    接着，最高检在《试点方案》中也明确了试点的案件范围———民事公益诉讼的案件范围确定为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

    损害国家和社会公共利益的行为涉及的领域众多，检察机关提起公益诉讼为什么要有范围的限制？西南政法大学教授刘艺认为，检察机关在人、财、物等方面受现实条件所限，无法对所有侵害国家和社会公共利益的行为进行监督。因此，公益诉讼试点确定的案件范围是社会力量较难予以监督的领域，如生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护和食品药品安全等。

    中国政法大学教授薛刚凌也认为，鉴于检察机关提起公益诉讼仍处于试点阶段，不宜将提起公益诉讼的领域放得过宽，可以先就社会关注度高的领域开展实践，在积累经验的基础上，逐步扩大到其他领域。

    “检察机关探索提起公益诉讼，要集中精力关注人民群众反映问题多的领域，真正在维护国家和社会公共利益上下功夫。行政公益诉讼试点期间主要集中在生态环境和资源保护，也正是基于这个原因。”全国检察业务专家、国家检察官学院河南分院副院长田凯告诉记者。

    以“公益诉讼人”身份提起诉讼

    在检察机关提起的公益诉讼案件中，检察机关的身份不是“原告”也不是“公诉人”，而是“公益诉讼人”，在民事公益诉讼中，可以向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求；在行政公益诉讼中，可以向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效等诉讼请求。

    中国政法大学副校长马怀德教授认为，明确检察机关在公益诉讼中的定位非常重要。检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。

    值得注意的是，《试点方案》将民事和行政公益诉讼案件来源限定在“履行职责中发现”，检察机关将如何依法履职？

    刘艺告诉记者，“履行职责中发现”是指检察机关在开展侦监、公诉、反贪、反渎、预防、民行、控告等检察业务时，依职权发现的损害国家和社会公共利益的违法行为线索。她说，这一规定要求检察机关内部各个部门之间应尽快建立信息共享与传送平台。

    田凯认为，公益诉讼的案件来源限制在检察机关在“履行职责中发现”，在实践中一方面要严格执行这个规定，不能随意扩大案件来源。另一方面也要严格履行职责，检察机关开展各项业务时，要注意发现公益诉讼的案件线索，积极推动这项工作深入开展。

    提起公益诉讼要经过诉前程序

    建立完善检察机关提起公益诉讼制度，重点在诉讼程序设计。7月1日，全国人大常委会审议通过的关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定指出，试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度原则。设置诉前程序，强调提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

    北京大学法学院教授姜明安认为，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应穷尽非诉监督程序，例如，向违法、失职、渎职的行政机关或其上级机关、行政监察机关提出检察建议，促使行政系统自行纠正和追责。只有在非诉监督程序不能解决问题或基本不能解决问题的情况下，才应启动行政公益诉讼。

    “诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。”刘艺告诉记者，检察机关提起民事公益诉讼是一种辅助机制，应充分发挥法律规定的其他机关和有关组织提起民事公益诉讼能动性，因此检察机关应首先支持或者督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼。行政公益诉讼的诉前程序具有威慑力，能促使行政机关在诉前及时纠正违法行为，提高行政救济的效率，有效节约司法资源。（记者 贾阳）